A tardia, mas ainda indispensável reforma do Regime Jurídico Disciplinar dos Policiais Civis de São Paulo

1. Introdução

2. Dos muitos e incontestes motivos que justificam e põem a cobro a reforma do regime jurídico disciplinar dos policiais civis do Estado de São Paulo

De pronto, cumpre trazer a lembrança que a Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo, qual seja a Lei Complementar n° 207, data do já muito distante ano de 1979, encontrando-se, destarte, a despeito das muitas emendas recebidas durante esses mais de quarenta anos, inelutavelmente desatualizada e descontextualizada, como adiante será minuciado.

Em que pese deva ser registrado que, especificamente no âmbito disciplinar, foi a LOP submetida, no ano de 2002, a uma extensa (mas jamais profícua) alteração, impende igualmente assinalar que as modificações então produzidas, levadas a termo por intermédio da Lei Complementar n° 922 (a tristemente alcunhada “Lei da Via Rápida”³) basicamente incidiram sobre as disposições de índole processual, fazendo o rol de deveres e proibições inerentes à atuação funcional, que compõe o cerne da disciplina institucional, remanescer em seu texto original, como o dito, datado de 1979.

Assim, o âmago do focalizado regime disciplinar - definido por Maria Helena Diniz como o “conjunto de normas prescritivas da maneira de agir dos membros de uma instituição”⁴ -, in casu o policial civil, segue correspondendo, até os dias atuais, a comportamentos (ações e omissões) moral e juridicamente concebidos à luz de fundamentos, valores, objetivos, princípios e direitos constitucionais diversos, quiçá até contrários daqueles instituídos pela Lei Maior de 1988, de cogente ciência e acatamento.

Não fosse só isso, é inegável que as condutas listadas nos artigos 62 (deveres) e 63 (proibições), a despeito da generalidade e acentuada fluidez que se observa em boa parte desses dispositivos, cingem-se a posturas e ações cogitáveis há mais de quatro décadas, não alcançado, mormente de forma explícita e menos ainda taxativa, práticas relacionadas e circundantes, por exemplo, ao mundo da informática, da internet e das redes sociais, praticamente inimagináveis em 1979 (quando o telefone celular, nos moldes popularizados nos dias correntes, ainda projetava-se como peça de ficção científica) ou condizentes ao modelo gerencial de administração pública que tem no cidadão, e não num rei ou num caricato e/ou oligárquico Estado, o seu foco.

Nesse passo emerge inviável defender a atualidade das normas em comento, que além de se evidenciarem precárias à conformação de temporal e consistente disciplina policial civil, ainda denotam quão abandonada permaneceu a instituição também no que toca aos fulcrais cuidados éticos e jurídicos que lhe eram devidos por aqueles que governaram nosso Estado ao longo de todo esse tempo.

3. A debilidade da reforma disciplinar operada por meio da Lei Complementar n° 922/02 e a urgência de sua superação

4. Da colimada reforma frente ao paradigma constitucional do devido processo legal

Advogue-se nos dias correntes, e com carradas de razão, que o celebrado poder disciplinar da Administração Pública não pode e nem deve ser entendido como um instrumento administrativo de cunho meramente punitivista, uma vez que, como hodiernamente se compreende, por vezes a realização do genuíno interesse público, concretamente aferido, não se faz acessível ou eficaz pela via sancionatória.

Tal raciocínio certamente se justifica a lume das infrações disciplinares de pequena monta, destituídas de gravidade, que assim reclamam tratamento proporcional e adequado, que não poderia ser olvidado no bojo da reforma ora propugnada.

Contudo, e noutra mão de direção, nossa atenção agora se volta a outra categoria de infrações disciplinares, quais sejam, aquelas dotadas de indefectível gravidade, cujo processamento deve ser cercado de todos os cuidados e garantias, na exata medida em que as sanções correspondentes podem alcançar e fulminar preciosos direitos integrantes do patrimônio jurídico do acusado.

Convém, aliás, neste ponto desmistificar um argumento muito utilizado para se negar incidência, no processo administrativo disciplinar, do mesmo plexo de garantias constitucionais mínimas assegurado aos acusados no plano do processo penal, consistente na alegação de que telada proteção constitucional somente se justifica quando o bem jurídico tutelado é a liberdade física do cidadão. Ocorre que, como cediço, a possibilidade de o acusado vir a ser, ao cabo de um processo penal, realmente privado de sua liberdade de ir e vir, em razão do cumprimento de pena, trata-se de uma hipótese relegada a crimes de especial gravidade e/ou a criminosos reincidentes, porquanto na grande maioria dos casos os réus, mesmo definitivamente condenados, safam-se da prisão, beneficiados por uma série de institutos descarcerizadores e despenalizadores.

Diante desse panorama, quer se crer que não há margem de comparação entre o estrago, por assim dizer, causado na vida de um servidor (e de sua família) alcançado por uma sanção demissória e os efeitos de uma condenação pela prática de crime, ainda que irreversível, que embora alcance um dado cidadão, permite-lhe seguir em liberdade, favorecido pela aplicação, por exemplo, de uma ou mais penas restritivas de direitos ou mesmo pela suspensão condicional da pena, sem se mencionar as suaves consequências inerentes aos crimes de menor potencial ofensivo.

Não se pode esquecer, ademais, que a maior parte das infrações administrativas passíveis de punição com sanções demissórias identificam-se como fatos típicos penais, de sorte que negar, no âmbito do processo administrativo, aos respectivos acusados as condições que lhe são deferidas para se defender desses mesmos fatos no processo penal exsurge como claro contrassenso e verdadeira injustiça.⁵

Como salta aos olhos, os protestos daqueles que buscam relativizar, senão mitigar ou apequenar o devido processo legal no plano administrativo-disciplinar somente podem proceder dum exíguo conhecimento acerca das características do funcionamento da máquina pública e das dificuldades e suscetibilidades peculiares ao seu elemento humano. Entrementes, estranha-se hoje essa falta de percepção sobre essa específica e já tão debatida realidade, posto que nos últimos anos muita atenção e estudos foram dispensados ao fenômeno a que ainda recentemente se deu a denominação de “apagão das canetas”⁶, e que levou a cunhagem da expressão “Direito Administrativo do medo”⁷.

Na verdade, esse divisado panorama houve por patentear as danosas consequências provocadas pela insegurança e pelo medo decorrentes do rigor excessivo e do controle arbitrário do exercício da função pública⁸, mas, ao que parece, não retratou os perniciosos e traumatizantes efeitos colaterais decorrentes da submissão a um processo administrativo de índole sancionatória na vida e nas carreiras dos servidores públicos em geral e, máxime, dos policiais civis, “servidores especiais” nos expressos termos do § 4° do art. 140 da Constituição do Estado de São Paulo.

Que não se fulcre, outrossim, a referida mitigação no enquadramento da atividade disciplinar na esfera das ditas relações de sujeição ou supremacia especial do Estado⁹ , porquanto delas jamais poderia derivar imposição jungida a um suposto dever, pelos assujeitados, de renúncia à sua dignidade pessoal ou cidadã, que se encontra protegida frente a sanha punitivista e ao arbítrio estatal, justamente pela cláusula constitucional do devido processo legal¹⁰ e, nesse contexto, pelo plexo geral de garantias dessa mesma natureza que socorrem até os “acusados em geral” (art. 5°, LIV e LV da CR)¹¹.

Não se pode olvidar, e nem por um instante, que, como já dito em verso e prosa, qualquer processo de perfil sancionatório já constitui, por si só, uma verdadeira e pesada pena e, como brilhantemente observado pelo grande Carnelutti, numa lição perfeitamente aplicável à seara administrativo-disciplinar, são as hipóteses de absolvição – sempre às duras penas hauridas – que de pronto patenteiam um grave erro cometido¹².

Impõe-se, portanto, ter em mente que a reforma em testilha, em sentido diverso daquele adotado pela Lei Complementar n° 922/02, deverá pautar-se pela fidelização ao espírito e aos valores democráticos inerentes à vigente ordem constitucional que balizam o megaprincípio do devido processo legal¹³, a fim de concretamente assegurar, a lume de oito séculos de lutas, o status dignitatis daqueles que circunstancialmente são acusados do cometimento de algum ilícito e, nessa esteira, a primazia da justiça em todos os quadrantes da atuação estatal.

5. Da garantia da imparcialidade persecutória como condição essencial à efetiva conformação do devido processo administrativo-disciplinar

Muito embora o encimado tema proponha e sustente longas e percucientes discussões, nossa intenção, neste trabalho, é de apenas tangenciá-lo, com o intuito de elegê-lo como o primeiro a ser focado no debate necessário à reforma elucubrada.

Tomamos como ponto de partida, neste intento, o brilhante artigo escrito por dois estudiosos do tema que conhecem de perto a realidade policial civil, a saber os professores Marcos de Lima Porta e Thiago Nemi Bonametti, que já se deram ao trabalho de registrar e nos dar a conhecer suas “reflexões sobre a imparcialidade no processo administrativo disciplinar”¹⁴.

Malgrado não possamos deixar de concordar com as conclusões externadas pelos citados autores, notadamente quanto à imprescindibilidade daqueles servidores que atuam na condução e no julgamento dos processos administrativos se aferrarem às “normas de deontologia dos julgadores em geral”, ousamos protestar pela introdução, no renovado sistema jurídico disciplinar ora perseguido, de mecanismos aptos a inicialmente garantir, o quanto possível, a neutralidade daquele que preside o processo e é o responsável por sua gestão.

Nesse sentido, parece-nos fundamental que não mais seja encarregado tal servidor de deduzir, formular e assinar as pretensões acusatórias da Administração Pública, as quais correrá o risco de então passar a vincular-se psicologicamente, consciente ou inconscientemente aderindo às suas próprias inferências, num claro prejulgamento que poderá potencialmente depois influir tanto no momento do deferimento e da produção da prova, quanto na elaboração do seu relatório final (que logicamente deveria preceder a última manifestação da defesa, a ser por ele eventualmente arrostado, quando necessário).

Claro que muito mais há para ser considerado sob este aspecto, mas é certo que urge a modificação do atual modelo persecutório, em favor do estabelecimento de um maior equilíbrio no processo administrativo disciplinar, mediante a construção de mecanismos hábeis a garantir alguma “igualdade de armas” nesse âmbito.

Insiste-se, ademais, para esse conjecturado sistema disciplinar explicite o dever de (tempestivamente) decidir, trazendo ainda parâmetros expressos e claros para que essas decisões sejam adequadamente motivadas, como forma de controle da atuação jurídica, técnica, ética, impessoal e imparcial das autoridades dotadas de competências nos processos administrativos de natureza sancionatória.

Sob esse prisma, postula-se o reconhecimento, desde já, a teor dos comandos insertos nos arts. 15 e 489, § 1° do Código de Processo Civil (com previsões coincidentes àquelas dispostas no art. 315, § 2° do CPP), de não se poder considerar fundamentada qualquer decisão tomada nos processos administrativos disciplinares em andamento, seja ela interlocutória ou de mérito, se (i) se limitar a indicação, a reprodução ou a paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida; (ii) empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso; (iii) invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão; e, (iv) não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo decisor.

E, ainda, com maior rigor requesta-se a o imediato cumprimento, neste mesmo universo, das exigências afins impostas pela Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro – LINDB¹⁵, e por seu regulamento¹⁶.

6. Alguns outros pontos merecedores de aperfeiçoamento

Despidos de propósitos exaurientes, como anteriormente já declarado, abordaremos a seguir, sempre de forma concisa, alguns outros aspectos do regime disciplinar da Polícia Civil paulista que nos parecem igualmente carecedores de aperfeiçoamento, sempre com o propósito de fomentar um futuro e amplo debate a esse respeito. 

6.1. Da tipificação legal das infrações disciplinares

Não obstante o reconhecimento geral acerca da necessidade da existência de alguns tipos infracionais abertos e/ou veiculadores de conceitos jurídicos indeterminados, impõe-se que numa nova legislação disciplinar essa realidade seja limitada ao mínimo possível, evitando-se, como ora se vê na Lei Complementar n° 207/79, a existência de uma quantidade exagerada de descrições infracionais dotadas de absoluta fluidez, como se pode exemplificar com o “coringa” plasmado no seu art. 74, II, que pune com a demissão aquele que incide em um amorfo e inconsistente “procedimento irregular de natureza grave”.

Em sentido diametralmente oposto, assegura a Suprema Corte que: 

“O que se revela indispensável, no exercício do poder punitivo pela Administração Pública, é que a descrição normativa da conduta vedada pelo tipo sancionador – notadamente em face da função de garantia que lhe é inerente – enuncie, de forma clara e inequívoca, o seu conteúdo proibitivo, assegurando-se, dessa maneira, aos destinatários do comando legal o conhecimento prévio e seguro dos limites que devem pautar o seu comportamento social e funcional. É por isso que a utilização, pelo legislador, de estruturas normativas precárias e insuficientes que desatendam a essa exigência de certeza e previsibilidade, em face de seu conteúdo excessivamente vago ou ambíguo, qualifica-se como expressão de um discurso legislativo absolutamente incompatível com a essência mesma dos princípios que estruturam o sistema de liberdades públicas no contexto dos regimes democráticos.”  (g.n.). ¹⁷

Cogita-se, além disso, que os novos tipos infracionais sejam legalmente classificados segundo suas gravidades, procedendo-se, nesse diapasão, ao alinhamento com as penalidades ponderadamente correspondentes, como já se observa em diversos sistemas sancionatórios coetâneos.

6.2. Da solução negociada dos conflitos disciplinares de pequena relevância

Em consonância à precedente propositura, concebe-se, ao largo de qualquer novidade, que deva ser reservado às infrações disciplinares leves tratamento negocial, voltado a patrocinar solução mais adequada, célere, econômica, didática, razoável, proporcional e suave à superação de conflitos de menor expressão.

Ponderam Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas que “Punir é apenas uma forma de disciplinar. Porém, uma forma vetusta, custosa e pouco eficiente, como demonstrado em diversos estudos empíricos”. Em que pese o fato dessa consideração se apresentar especificamente vinculada à atividade sancionadora do Estado aplicada ao seu exercício regulatório, é de se convir que, respeitadas as elementares particularidades de cada âmbito de atuação, aflora igualmente procedente no trato funcional¹⁸.

Consigna-se, à luz desse inelutável cenário, que mecanismos voltados à obtenção de soluções consensuais para conflitos disciplinares já integram o correlato regime jurídico dos servidores públicos do Estado, qual se tem dos arts. 267-A até 267-P da Lei n° 10.261/68 (EFESP), com redação dada pela Lei Complementar n° 1.361/21, contemplando a possibilidade de realização de certos concertamentos por meio de práticas autocompositivas, da celebração de termo de ajustamento de conduta e da suspensão condicional de sindicância.

Crê-se que, com exceção das práticas autocompositivas (mediação, conciliação, processos circulares e outras técnicas de justiça restaurativa), cujas implementações aguardam regulamentação por decreto, os demais instrumentos negociais já podem ser empregados no âmbito policial civil, por força da previsão contida no parágrafo único do art. 1° da Lei n° 10.261/68, onde assevera-se que “as suas disposições, exceto no que colidirem com a legislação especial, aplicam-se aos funcionários dos 3 Poderes do Estado e aos do Tribunal de Contas do Estado” (g.n.).

Não se vislumbrando, neste caso, nenhuma espécie de dissenção normativa, torna-se impositivo o imediato aproveitamento das mencionadas soluções, no que couber, também no exercício disciplinar policial civil, promovendo-se depois, no bojo da reforma proposta, previsões porventura mais adequadas, tendo-se em mira essa mesma e específica realidade. 

6.3. Do necessário acolhimento da atuação defensiva na fase de apuração preliminar

Foi aprovada, num elogiável Seminário sobre Direito Administrativo Disciplinar sediado na Academia de Polícia Dr. Coriolano Nogueira Cobra, nos dias 25 e 26 de julho deste ano, súmula de entendimento com este teor: “A apuração preliminar é procedimento informativo destinado a fornecer subsídios mínimos para a deflagração da persecução disciplinar, dispensando-se a presença de defensor.” (g.n.).

Embora se compreenda que o sentido exato desse enunciado se referira à inexistência do contraditório nessa fase da persecução disciplinar, é fato que a sua má interpretação possa levar algum desajeitado hermeneuta a acreditar, a uma, que a apuração preliminar somente propenda a procurar provas da materialidade e da autoria de uma insofismável infração disciplinar; e, a duas, que não haja espaço para o trabalho da defesa ao longo de sua tramitação, o que compreenderia terríveis heresias jurídicas.

Em primeiro lugar é cediço que a apuração preliminar se destina a aclarar, face, no mais das vezes, a uma mera e apriorística notícia do cometimento de uma suposta irregularidade, a eventual natureza infracional dos fatos denunciados. Nessa medida, o compromisso da investigação com esse propósito encetada somente pode ser celebrado com a justiça, ou seja, com a busca imparcial, neutra e isenta da verdade sobre o caso esquadrinhado. Portanto, a crença de que esse procedimento se propõe a simplesmente colher adminículos acusatórios não se harmonizaria com o Direito de matiz democrática.

Depois, mister consignar que se é correto afirmar que em um procedimento inquisitorial a defesa não enfrenta uma acusação direta e imediata, não menos acertado avulta o entendimento de que lhe incumbe, diante da suspeita que legitima a submissão do defendido a essa perquirição, zelar por seus lídimos interesses, uma vez que, sob o império da atual Carta Magna, jamais poderia lhe ser reservado tratamento de reles objeto de investigação, mas sim e unicamente de condigno sujeito de direitos.

Não à toa o fato da Lei n° 8.906/94, com redação dada pela Lei n° 13.245/16, garantir aos advogados, nos termos do seu art. 7°, XXI o direito de assistir a seus clientes investigados durante a apuração de infrações, sob pena de nulidade absoluta do respectivo interrogatório ou depoimento e, subsequentemente, de todos os elementos investigatórios e probatórios dele decorrentes ou derivados, direta ou indiretamente, podendo, inclusive, no curso da respectiva apuração, apresentar razões e quesitos.

De bom alvitre, neste ponto, seguir-se o elogiável exemplo dado pela Lei n° 8.429/92, que a partir das alterações introduzidas pela Lei n° 14.230/21 estabeleceu, em seu artigo 22, parágrafo único, que uma vez instaurado procedimento administrativo voltado à apuração de hipotética prática de improbidade administrativa “será garantido ao investigado a oportunidade de manifestação por escrito e de juntada de documentos que comprovem suas alegações e auxiliem na elucidação dos fatos” (g.n.).

6.4. Do interrogatório como ato final da instrução probatória

É sabido que no vigente regime disciplinar policial civil a colheita da prova – salvo no caso da existência de vítima(s) ou testemunha(s) que mereça(m) o status de denunciante(s) – tem início com o interrogatório do acusado, que dessa forma fica privado de contraditar pessoal e diretamente o teor dos depoimentos que apenas mais na frente serão prestados pelas testemunhas arroladas, bem como os conteúdos dos documentos e perícias que ainda poderão vir a ser introduzidos nos autos do processo.

Como se percebe, o versado sistema disciplinar menoscabou a autodefesa, relativizando o interrogatório como meio de prova. Por elementar, esse erro deverá ser legalmente corrigido.

Todavia, é de se ponderar que hoje já é possível remediar esse desacerto, pois, irrompe plenamente exequível às autoridades processantes que, de ofício ou a pedido da defesa, realizem suplementarmente um segundo interrogatório ao cabo da instrução processual, ensejando ao acusado manifestar-se sobre a totalidade dos elementos de prova colecionados no processo. Para tanto basta dar-se concreção ao direito, próprio a todos os acusados, de exercício da ampla defesa e do contraditório, constitucionalmente instituídos.

Tal medida, como é justo reconhecer, já vem sendo adotada por um número significativo de conscientes autoridades, às quais fazemos questão de tributarmos nossas homenagens, ressaltando a aguda visão jurídica que, a par das notórias boa-fé e lealdade processuais, manifesta-se por essa ação.

6.5. Sem contraditório não há defesa: a vez e a hora das alegações finais

Assentamos acima, embora en passant, nossa crítica ao fato das alegações finais não se tratar do ato que encerrada a fase contraditória dos procedimentos delineados na Lei Complementar n° 207/79, que, doutro modo, confere essa oportunidade à autoridade processante/sindicante, para a emissão do seu relatório.

Fundamental observar que, depois desse relatório, apenas terão vez e voz no processo outras autoridades, opinantes e/ou julgadoras, de forma que somente poderá a defesa voltar a se posicionar nesse feito na trágica hipótese de se suceder a condenação de seu patrocinado, quando então, e só então, lhe será dada pronunciar-se pela via recursal.

Como se percebe, mesmo que o relatório da autoridade processante/sindicante venha a se constituir num equivocado e/ou arbitrário libelo, fazendo até disparatada carga acusatória contra o réu, ainda assim, segundo a atual disciplina da LOP, não lhe restará ocasião e espaço para refutar, ou seja, para contraditar tais imputações, no afã de evitar sua injusta condenação.

Não se desconhece, é verdade, a existência de decisões judiciais que validam essa construção procedimental, mediante o simplório argumento de seu alicerce em lei¹⁹. Todavia, como os romanos alertavam há séculos, nem tudo que é legal é honesto (nom omne quod licet honestum est) e, nessa medida, legítimo. E mesmo que assim não fosse, aflora evidente que a fórmula ora objurgada não é aquela que melhor favorece o exercício dos direitos constitucionais da ampla defesa e do contraditório, assegurados a todos os acusados.

Tal leitura, antes de se configurar numa mera pretensão, presta obséquio as dimensões reais do devido processo legal, em consonância ao princípio da máxima efetividade (da eficiência ou da interpretação efetiva), que segundo Canotilho impõe a compreensão de que “a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe dê” (g.n.). E segue o consagrado publicista: “É um princípio operativo em relação a todas e quaisquer normas constitucionais (...), é hoje sobretudo invocado no âmbito dos direitos fundamentais”²⁰ (g.n.).

Nesse sentido, importa prestar atenção ao autorizado magistério de Nohara e Marrara, que bem serve a situar e caracterizar a devida dialética processual:

“Contraditório implica bilateralidade do processo, que se resume na expressão latina audiatur et altera pars (ouça-se também a outra parte). Compreende, via de regra, a oportunidade dada à parte do conhecimento daquilo que lhe é imputado, acrescido do direito de reação ou resposta. Há, portanto, dois elementos básicos para caracterizar o contraditório: (1) conhecimento e (2) reação.”²¹ (g.n).

Anote-se, outrossim, o complementar asserto de Vladimir da Rocha França:

“A ampla defesa deve ser consequência do contraditório, quando o administrado não se resigna do que aconteceu. Se, por injunção da própria Administração, o contraditório é inexistente, tardio, efêmero ou insuficiente, fica o processo administrativo maculado de vício atentatório à própria Lei Maior”²² (g.n.).

Somente nesta contextura, ou seja, após garantida ao acusado a ciência dos pronunciamentos administrativos de seu lídimo interesse, é que finalmente lhe será dado consentaneamente exercer o seu direito à ampla defesa, e assim reagir frente aos estrábicos conteúdos porventura veiculados por intermédio do relatório da lavra da autoridade que presidiu a sindicância ou o processo administrativo.

Nessa direção, e de longa data, tem sinalizado a jurisprudência pátria:

"A Magna Carta, em seus arts. 5º, LV e 41, parágrafo 1º, inciso II, alude, não ao simples direito de defesa do servidor público, mas sim à ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. O preceito da ampla defesa reflete a evolução histórica e legislativa que reforça tal princípio e denota elaboração acurada para melhor assegurar sua observância. Significa, nestes termos, que a possibilidade de rebater acusações, alegações, argumentos, interpretações de fatos, interpretações jurídicas, para evitar sanções ou prejuízos, não pode ser restrita".²³ (g.n.).

Assim, avulta-se irreprochável a afirmação que a inexistência de norma específica na legislação infraconstitucional não se afigura óbice, no caso em exame, ao respeito e promoção dos direitos ao contraditório e à ampla defesa, cuja aplicação e prevalência decorrem diretamente do Direito Constitucional positivo, que assegura ao acusado, antes da decisão do processo administrativo, oportunidades múltiplas ao oferecimento de alegações, manifestações e memoriais, qual já ensinado pelo Pretório Excelso: “A apresentação de memoriais não é ato essencial à defesa, mas mera faculdade que pode ser exercida pelas partes em qualquer momento processual anterior ao julgamento da causa.”²⁴ (g.n.)

Tanto isso é verdade que, como ora se registra, já consentiu o Egrégio Conselho da Polícia Civil em acolher nos autos de processo administrativo-disciplinar, anteriormente à emissão de parecer e com o fito de subsidiá-lo, petição ofertada pelos subscritores deste artigo, naturalmente em defesa de seu patrocinado, com o intuito denunciar os muitos equívocos perpetrados pela autoridade processante na elaboração do seu relatório.

De qualquer modo, como nosso principal foco neste trabalho diz respeito à futura reforma do regime disciplinar policial civil, não há dúvida que a testilhada providência se mostra absolutamente exequível, plausível e de toda recomendável. Sem embargo dessa projeção, não se pode deixar de aqui enfatizar a absoluta coerência de que se revestiria a imediata implementação da discorrida mudança, como medida tendente a dar efetividade e concreção ao devido processo administrativo sancionatório no âmbito institucional.

7. À guisa de conclusão

Como posto anteriormente, não nos falta a ciência de que um sem-número de outras inovações, ajustes e aprimoramentos poderão e deverão desembarcar na reforma ora reivindicada, que fruto da dedicação conjunta de muitas e doutas mentes interessadas poderá se fazer revolucionária e modelar, justamente como se espera, neste porvir, venha a ocorrer em todos os âmbitos de atuação da Polícia Civil bandeirante. 

¹ Delegado de Polícia aposentado. Foi Diretor da extinta Assessoria Técnica da Polícia Civil e da Academia de Polícia, onde é professor concursado desde 1992. Integrante de banca de concurso público para delegado de Polícia frente a disciplina de Processo Penal. Dedicou-se ao ensino universitário na área do Direito Criminal. Fundador do Vieira Pinto Sociedade de Advogados, no ano de 2012, com sede em São Paulo, no Itaim Bibi, e filial em Sorocaba

² Delegado de Polícia aposentado. Professor, desde 1993, na Academia de Polícia “Dr. Coriolano Nogueira Cobra”. Mestre em Direito pela Universidade Paulista, tem se dedicado, desde 1999, ao magistério universitário do Direito Administrativo. Advogado. Sócio da Vieira Pinto Sociedade de Advogados. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo Sancionador – IDASAN. Autor da obra “A Polícia Judiciária no Estado Democrático”.

³ A denominação “via rápida” – como foi à época difundido pela imprensa - reportava-se à acreditada capacidade do novo texto legal contribuir decisivamente para a promoção da célere expulsão dos “maus” policiais (sem calibrar seus efeitos em relação àqueles supostamente “bons” eventualmente atingidos pelo processo!). Vide, a esse respeito, a pontual obra do Delegado de Polícia Carlos Alberto Marchi de Queiroz, titulada “Via Rápida: a arte de demitir autoridades policiais ao arrepio da Constituição Federal” (Revista da ADPESP. São Paulo: Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, nº 33, p. 9-18, 2003).

⁴ Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1988, vol. 2 (D-I), p. 189.

⁵ Agrava sobremaneira esse quadro a jurisprudência pátria firmada no sentido de que à vista da absolvição criminal por insuficiência de provas, restará a Administração livre, por conta do dogma da independência de instâncias, para aplicar ao acusado a pena demissória sob a incoerente e conflitante justificativa da prática de crime (em que pese a reprodução pelo réu, no processo administrativo, por empréstimo, da mesma prova que, produzida no processo penal, ensejou a sua absolvição)

⁶ Como ficou conhecida, grosso modo, a postura de recolhimento de expressiva parcela de servidores públicos, especialmente no âmbito da Administração Pública Federal, que se sentiu insegura para exercer suas competências, face ao medo da reação demasiadamente rigorosa e desproporcional das autoridades controladoras (Ministério Público, Tribunais de Contas, Controladorias, Corregedorias etc.), passíveis de acarretar-lhes reprimendas patrimoniais e penais extremamente gravosa.

⁷ De há muito suscitada pela melhor doutrina, como evidenciado por este já antigo e preciso escólio de Fernando Vernalha Guimarães: “É claro que o controle sobre a atividade administrativa é algo imprescindível e inevitável, inclusive aquele de natureza burocrática, uma vez que necessitamos de instrumentos eficazes para inibir condutas arbitrárias, ímprobas e ilegais, assim como para fiscalizar as ações do gestor do interesse coletivo. E é certo também que o controle, por si, gera ineficiências. É da sua essência interferir no funcionamento da atividade administrativa, criando travas e fricções burocráticas (por assim dizer). O ponto que parece merecer maior reflexão é precisamente a cultura do excesso de controle, que vem gerando efeitos colaterais indesejáveis, favorecendo a proliferação de ineficiências. É necessário perceber, enfim, as “externalidades negativas” do controle, que devem ser consideradas para o fim da calibragem desse sistema.” (O Direito Administrativo do Medo: a crise da ineficiência pelo controle. Direito do Estado, 31.01.2016. http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/fernando-vernalha-guimaraes/o-direito-administrativo-do-medoa-crise-da-ineficiencia-pelo-controle> Acesso em: 02 fev. 2016 – g.n.). 

⁸ Floriano de Azevedo Marques Neto não apenas identificou algumas péssimas decorrências desse estado de temor, como destacou a mais paradoxal delas, que vinculou a discorrida conjuntura como um fator de atração de “pessoas que assumem o risco da desonestidade” aos quadros públicos, deles afastando, em sentido inverso, conforme conclusões hauridas por Gustavo Binenbojm e André Cyrino, “gestores de perfil inovador e interessados na mudança do status quo”. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. FREITAS, Rafael Véras de. Comentários à Lei n° 13.655/18 (Lei da Segurança para a Inovação Pública). Belo Horizonte: Forum, 2019, p. 131.

⁹ Segundo o magistério de Celso Antônio Bandeiro de Mello trata-se de “relações específicas intercorrendo entre o Estado e um círculo de pessoas que nelas se inserem, de maneira a compor situação jurídica muito diversa da que atina à generalidade das pessoas, e que demandam poderes específicos, exercitáveis, dentro de certos limites, pela própria Administração” (Curso de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Malheiro, 2021, p. 791 - g.n.)

¹⁰ Como de há muito afiançado pelo Supremo Tribunal Federal: “O legislador constituinte consagrou, em norma fundamental, um direito do servidor público oponível ao poder estatal. A explicita constitucionalização dessa garantia de ordem jurídica, na esfera do procedimento administrativodisciplinar, representa um fator de clara limitação dos poderes da administração pública e de correspondente intensificação do grau de proteção jurisdicional dispensada aos direitos dos agentes públicos.” (MS 20999/DF - Relator Ministro Celso de Mello – Julgamento em 21/03/1990 - Tribunal Pleno - DJ 25-05-1990).

¹¹ Pois, como também explicita Celso Antônio Bandeira de Mello, descabe ao Estado, baseado dessa modalidade de sujeição, infirmar direitos ou deveres, máxime limitar a incidência de garantias constitucionais aos acusados do cometimento de infrações disciplinares sancionadas com penas demissórias (Curso de Direito Administrativo, op. cit., p. 793). 

¹² CARNELUTTI, Francesco. As misérias do processo penal. Tradução da edição de 1957 – Edizioni Radio Italiana – pelo Prof. José Antonio Cardinalli. São Paulo: Conan, 1995, p. 63. Antes, Carnelutti já alertara: “Infelizmente a justiça humana é feita assim, que nem tanto faz sofrer os homens porque são culpados quanto para saber se são culpados ou inocentes. Esta é, infelizmente, uma necessidade à qual o processo não pode se furtar, nem mesmo se o seu mecanismo fosse humanamente perfeito. Santo Agostinho escreveu a este propósito uma de suas páginas imortais; a tortura, nas formas mais cruéis, está abolida, ao menos sobre o papel; mas o processo por si mesmo é uma tortura. Até um certo ponto, dizia, não se pode fazer por menos; mas, a assim chamada civilização tem exasperado de modo inverossímil e insuportável esta triste consequência do processo.” (p. 45-46, g.n.).

¹³ Cujo teor, também de longa data, foi assim magistralmente definido pelo Ministro Celso de Mello: “Todos sabemos que a cláusula do devido processo legal – objeto de expressa proclamação pelo art. 5º, LIV, da Constituição – deve ser entendida, na abrangência de sua noção conceitual, não só no aspecto meramente formal, que impõe restrições de caráter ritual à atuação do Poder Público, mas, sobretudo, em sua dimensão material, que atua como decisivo obstáculo à edição de atos legislativos de conteúdo arbitrário ou irrazoável. A essência do substantive due process of law reside na necessidade de proteger os direitos e as liberdades das pessoas contra qualquer modalidade de legislação que se revele opressiva ou, como no caso, destituída do necessário coeficiente de razoabilidade. Isso significa, dentro da perspectiva da extensão da teoria do desvio de poder ao plano das atividades legislativas do Estado, que este não dispõe de competência para legislar ilimitadamente, de forma imoderada e irresponsável, gerando, com seu comportamento inconstitucional, situações normativas de absoluta distorção e, até mesmo, de subversão dos fins que regem o desempenho da função estatal”. (STF. ADIn 1.158-8, Tribunal Pleno, julgado em 19.12.1994).

¹⁴ Direito Administrativo Sancionador Disciplinar, V. 2, fls. 351/363. In Coleção de Direito Administrativo Sancionador / Ana Maria Rodrigues Barata, Daniely Cristina Araújo Gontijo, Flávio Henrique Unes Pereira (coordenadores) – Rio de Janeiro: CEEJ, 2021

¹⁵ Decreto-Lei n° 4.657/42, com redação dada pela Lei n. 13.655/18, cujo art. 20, parágrafo único, dispõe que “A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas” (g.n.).

¹⁶ O Decreto Federal n° 9.830/19, que reservou os seguintes tratamentos ao tema: “Art. 2º A decisão será motivada com a contextualização dos fatos, quando cabível, e com a indicação dos fundamentos de mérito e jurídicos. § 1º A motivação da decisão conterá os seus fundamentos e apresentará a congruência entre as normas e os fatos que a embasaram, de forma argumentativa. § 2º A motivação indicará as normas, a interpretação jurídica, a jurisprudência ou a doutrina que a embasaram. § 3º A motivação poderá ser constituída por declaração de concordância com o conteúdo de notas técnicas, pareceres, informações, decisões ou propostas que precederam a decisão. Motivação e decisão baseadas em valores jurídicos abstratos. Art. 3º A decisão que se basear exclusivamente em valores jurídicos abstratos observará o disposto no art. 2º e as consequências práticas da decisão. § 1º Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se valores jurídicos abstratos aqueles previstos em normas jurídicas com alto grau de indeterminação e abstração. § 2º Na indicação das consequências práticas da decisão, o decisor apresentará apenas aquelas consequências práticas que, no exercício diligente de sua atuação, consiga vislumbrar diante dos fatos e fundamentos de mérito e jurídicos. § 3º A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive consideradas as possíveis alternativas e observados os critérios de adequação, proporcionalidade e de razoabilidade.” (g.n.).

¹⁷ STF. MS 28.799/DF. Relator Ministro Celso de Mello. Julgamento: 04/10/2016. Publicação: 06/10/2016.

¹⁸ Comentários à Lei n° 13.655/18, op. cit., p. 64

¹⁹ “Não é obrigatória a intimação do interessado para apresentar alegações finais após o relatório final de processo administrativo disciplinar. Isso porque não existe previsão legal nesse sentido. Precedentes citados: RMS 33.701-SC, Primeira Turma, DJe 10/6/2011; e MS 13.498-DF, Terceira Seção, DJe 2/6/2011.” (STJ. MS 18.090-DF, Relator Min. Humberto Martins, julgado em 8/5/2013. Informativo 523. G.n.).

²⁰ CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999, p. 1.149.

²¹ NOHARA, Irena Patrícia. MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: lei nº 9.784/99 comentada. São Paulo: Atlas, 2009, p.59. 

²² FRANÇA, Vladimir da Rocha. Contraditório e invalidação administrativa no âmbito da Administração Pública Federal. In: FIGUEIREDO, Lucia Valle (Coord.). Devido processo legal na Administração Pública. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 200

²³ STJ, MS 6.478-DF, Relator Ministro Jorge Scartezzini, Terceira Seção, 26.4.2000, DJ 29.05.00.

²⁴ STF. RMS 30.234, Relatora Min. Cármen Lúcia, 4-10-2011, Primeira Turma, DJE de 20.10.2011. No mesmo sentido: RHC 85.512, Rel. Min. Carlos Velloso, 16-8-2005, Primeira Turma, DJ de 23-9- 2005